TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2661/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2661 DE 2023
Referencia: expediente CJU-4262
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Sincelejo y el Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Sincelejo.
Magistrada sustanciadora:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 13 de agosto de 2020, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad parcial de la Resolución SUB 144934 del 29 de mayo de 2018. Por medio de esta resolución, se ordenó el reconocimiento y pago de una indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes en favor de Yaneth Serna de Medrano. Lo anterior, al evidenciar en la investigación administrativa adelantada, que el reconocimiento de esta prestación se realizó [ ] con fundamento en información incluida de forma irregular[1]. Como medida de restablecimiento del derecho, Colpensiones solicitó el reintegro de las sumas reconocidas [ ] y el pago de intereses a los que hubiere lugar, como consecuencia del pago realizado en virtud del reconocimiento y pago de indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes[2].
2. Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Sincelejo. Mediante auto del 29 de octubre de 2020, el juzgado (i) declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y (ii) dispuso remitir el proceso a los juzgados Laborales del Circuito de Sincelejo. En criterio del juez, como la controversia es relativa a la seguridad social de las semanas cotizadas [por] del señor Medrano Parra Ubaldo Enrique (qepd), como trabajador particular[;] [en concreto, las] que fueron objeto de reconocimiento de Colpensiones, como indemnización sustitutiva, laborados ante entidades particulares y de manera independiente, [el] asunto se encuentra exento del conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa[3]. En su lugar, corresponde su conocimiento a la jurisdicción ordinaria laboral quien debe tramitar y decidir la [ ] causa, pues a la especialidad laboral le corresponde asumir los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo[4]. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó el numeral 1º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS).
3. El 4 de noviembre de 2020, Colpensiones interpuso recurso de reposición contra el auto del 29 de octubre de 2020. Argumentó que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho va encaminada a obtener la nulidad de los actos administrativos demandados, que fueron expedidos por la misma autoridad administrativa, facultada para expedir el acto acusado, situación que se desprende de la posibilidad que establece la [Ley] 797 de 2003[5]. Precisó que se demanda la nulidad de un acto expedido por una autoridad administrativa, una Entidad del Estado, de una Empresa Industrial y Comercial como lo es Colpensiones, que resultó contrario a derecho, es decir, para nada importa o es determinante conocer si el demandado o beneficiario ilegal de la prestación económica tuvo o no la condición de servidor público o trabajador particular, pues en cualquiera de estos eventos, la competencia siempre recaerá en el Juez Administrativo, ya que se trata de una acción de lesividad[6].
4. El 8 de julio de 2021, el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Sincelejo resolvió: (i) negar el recurso de reposición presentado por la apoderada de la parte demandante y (ii) darle cumplimiento a la mayor brevedad posible a la orden impartida en el auto de fecha 29 de octubre de 2020. Señaló que tal controversia, a pesar de haber sido dirimida a través de un acto administrativo, escapa del conocimiento del juez administrativo, pues el acto demandado en lesividad no se refiere a derecho pensional de servidor público, [ ] [y a] la jurisdicción contenciosa solo le es dable pronunciarse sobre los conflictos relacionados con la seguridad social entre servidores públicos y el Estado[7].
5. Por reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 3 Laboral del Circuito de Sincelejo. Mediante auto de 14 de septiembre de 2021, este despacho resolvió (i) rechazar la demanda por falta de competencia del Juzgado para conocer de este asunto en razón a su cuantía y (ii) remitir el expediente a la Oficina Judicial de Sincelejo para que se surta el reparto correspondiente al Juzgado Municipal Pequeñas Causas Laboral[8]. Para el Juzgado 3 Laboral del Circuito de Sincelejo, la cuantía que se demanda es de $725,418. En tal sentido, a su juicio, los jueces Municipales de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple son quienes conocen en única instancia de los negocios cuya cuantía no exceda del equivalente a 20 veces el salario mínimo legal mensual vigente[9].
6. Efectuado nuevamente el reparto del expediente, este fue asignado al Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Sincelejo. En audiencia de 1 de junio de 2023, esta autoridad judicial resolvió: (i) declarar la falta de jurisdicción [ ] para seguir conociendo del presente asunto, en últimas para emitir la sentencia que dirima el presente litigio, conforme a lo considerado y así evitar nulidades a futuro; (ii) proponer conflicto negativo de jurisdicción dado el pronunciamiento del Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Sincelejo, y (iii) enviar el expediente a la Honorable Corte Constitucional, para que resuelva, si lo considera procedente el conflicto negativo de jurisdicción suscitado por este Despacho, en aras de garantizar el debido proceso, y en ultimas para no emitir sentencia susceptible de ser invalida, conforme al artículo 138 del Código General del Proceso[10].
7. El 3 de octubre de 2023, el expediente fue repartido al despacho de la magistrada sustanciadora. El 5 de octubre siguiente, este se envió al referido despacho[11].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[12].
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
9. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Sincelejo y el Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución SUB 144934 del 29 de mayo de 2018, interpuesta por Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de conflictos de jurisdicciones
10. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[13]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[14], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones.[15] |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[16]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[17]. |
11. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que el asunto sub examine configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones por las siguientes razones.
(i) El presupuesto subjetivo se satisface, porque se enfrentan dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes, a saber: (i) el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Sincelejo, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Sincelejo, que pertenece a la jurisdicción ordinaria[18].
(ii) El presupuesto objetivo está acreditado, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual debe resolverse por un trámite de naturaleza judicial.
(iii)Se cumple el presupuesto normativo, debido a que las dos autoridades judiciales indicaron los fundamentos legales con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (ver párr. 2, 4 y 6, supra).
4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021
12. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[19]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[20]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[21], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[22]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[23], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
5. Caso concreto
13. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sub examine debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque se trata de una demanda presentada por una entidad pública en contra de actos administrativos propios acción de lesividad. En efecto, por medio de dicha demanda Colpensiones solicita (i) la nulidad de la Resolución SUB 144934 del 29 de mayo de 2018, que ella misma profirió, y (ii) a título de restablecimiento del derecho, que se ordene a Yaneth Serna de Medrano reintegrar las prestaciones pagadas con ocasión del reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes.
14. En consecuencia, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Sincelejo y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-4262, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
II. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Sincelejo y el Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Sincelejo, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Sincelejo es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de la Resolución SUB 144934 del 29 de mayo de 2018.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-4262 al Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Sincelejo, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Sincelejo.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con comisión
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. 01DemandaAnexos.pdf., f. 2.
[2] Ib., ff. 2-3.
[3] Ib., f. 47.
[4] Ib.
[5] Ib. 53.
[6] Ib. 57.
[7] Ib. 77.
[8] Ib., f. 784.
[9] Expediente digital. 01DemandaAnexos.pdf., f. 783.
[10] Expediente digital. 49ActaAudiencia.pdf., f. 2.
[11] Expediente digital. 03CJU-4262 Constancia de Reparto.pdf.
[12] ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[13] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los Autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[14] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[15] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[16] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, Auto 041 de 2021.
[17] Id.
[18] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados [ ] laborales, [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Tribunales Administrativos».
[19] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[20] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[21] CPACA, art. 104.
[22] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[23] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.